Τι αποτελεί η ιδιότητα συνδεδεμένου μέλους με την ΕΕ για την Ουκρανία
Οι πρόσφατες προτάσεις του δυτικού κόσμου για ένα ενδιάμεσο υβριδικό καθεστώς της Ουκρανίας στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πριν από την πλήρη ένταξή της σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, δεν πρέπει να απορριφθούν αμέσως.
Από το 2025, πολιτικοί και αξιωματούχοι της Δύσης και της Ουκρανίας συζητούν διάφορους τρόπους για την ταχεία αναβάθμιση των επίσημων σχέσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την Ουκρανία, πριν η ταλαιπωρημένη αυτή χώρα αποκτήσει ιδιότητα πλήρους μέλους της ΕΕ σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα. Η τελευταία επανάληψη αυτής της συζήτησης πυροδοτήθηκε από μια διαρρεύσασα επιστολή του Friedrich Merz προς τους Προέδρους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, καθώς και του Συμβουλίου της ΕΕ. Ο Γερμανός Ομοσπονδιακός Καγκελάριος πρότεινε, μεταξύ άλλων, ένα εντελώς καινοτόμο καθεστώς συνδεδεμένου μέλους για την Ουκρανία, το οποίο θα τεθεί σύντομα σε εφαρμογή και θα επιτρέψει την ταχεία συμμετοχή εκπροσώπων της Ουκρανίας σε διάφορα όργανα και φόρα της Ένωσης – αν και χωρίς πλήρη δικαιώματα ψήφου για το Κίεβο.
Κορυφαίοι πολιτικοί σχολιαστές στην Ουκρανία, όπως ο Serhiy Sydorenko του φημισμένου ουκρανικού ιστότοπου πολιτικών αναλύσεων European Pravda ή ο Δρ. Yevhen Mahda του think-tank του Κιέβου Institute of World Policy, έχουν απορρίψει την πρόταση του Merz ως ανεπαρκή ή παραπλανητική. Ο συνάδελφός μου στο νεοϊδρυθέν European Policy Institute στο Κίεβο, ο Δρ. Ivan Nagornyak, έχει περιγράψει στο EPIK.EU τους λόγους για τους οποίους ο Πρόεδρος Zelensky έχει αντιδράσει μέχρι στιγμής με επιφύλαξη στις προτάσεις για μια ενδιάμεση υβριδική μορφή ένταξης της Ουκρανίας στην ΕΕ. Πρόσφατα, ο Nagornyak τόνισε, στο επιδραστικό ουκρανικό πολιτικό διαδικτυακό περιοδικό NV.UA, τις θετικές πτυχές του συνολικού σχεδίου του Merz, ταυτόχρονα ωστόσο διερωτήθηκε πώς θα λειτουργούσε στην πράξη η φόρμουλα ενός καθεστώτος συνδεδεμένου μέλους για την Ουκρανία που δεν βασίζεται σε υπογεγραμμένη συνθήκη προσχώρησης στην ΕΕ. Και άλλοι Ουκρανοί σχολιαστές αντέδρασαν είτε αρνητικά, είτε με σκεπτικισμό, είτε, τουλάχιστον, με κάποιες επιφυλάξεις στην πρόσφατη γερμανική πρωτοβουλία.
Γιατί οι Ουκρανοί είναι δύσπιστοι
Η δυσπιστία των Ουκρανών είναι κατανοητή, με φόντο την εμπειρία της Ουκρανίας με τους δυτικούς εταίρους της τα τελευταία 35 χρόνια. Για παράδειγμα, στις αρχές της δεκαετίας του 1990, το Κίεβο πρότεινε, σε αντάλλαγμα για την εθελοντική παραίτηση από τα πυρηνικά όπλα της σοβιετικής εποχής, τη σύναψη μιας πολυμερούς συνθήκης με τις επίσημες πυρηνικές δυνάμεις του κόσμου που θα παρείχε στην Ουκρανία κατάλληλες εγγυήσεις ασφάλειας. Ωστόσο, οι Ηνωμένες Πολιτείες και η Μεγάλη Βρετανία συμφώνησαν, στο πλέον διαβόητο Μνημόνιο της Βουδαπέστης του 1994, να παράσχουν μόνο τις λεγόμενες «διαβεβαιώσεις ασφάλειας», οι οποίες δεν προστάτευσαν την Ουκρανία από τις επιθέσεις της Ρωσίας το 2014 και το 2022.
Ήδη από το 1998, η Ουκρανία είχε δηλώσει ρητά τον στόχο της για πλήρη ένταξη στην ΕΕ. Έκτοτε, το Κίεβο επιδιώκει να ξεκινήσει ενταξιακές διαπραγματεύσεις με τις Βρυξέλλες. Η Ένωση, ωστόσο, προσέφερε στην Ουκρανία απλώς μια Συμφωνία Σύνδεσης, η οποία τέθηκε σε πλήρη ισχύ με καθυστέρηση στα μέσα του 2017. Μόνο υπό την πίεση της πλήρους εισβολής της Ρωσίας, οι Βρυξέλλες ανακήρυξαν τελικά την Ουκρανία το 2022 επίσημη υποψήφια για ένταξη στην ΕΕ. Παρ’ όλα αυτά, μέχρι σήμερα, δεν έχει ανοίξει ούτε ένα από τα 33 κεφάλαια των ενταξιακών διαπραγματεύσεων με την Ουκρανία. Άλλες αποκλίσεις μεταξύ των δημόσια διακηρυγμένων αρχών των δυτικών χωρών και της πραγματικής συμπεριφοράς τους, όπως η περιβόητα αμφίρροπη προοπτική ένταξης της Ουκρανίας και της Γεωργίας στο ΝΑΤΟ το 2008, έχουν κάνει πολλούς Ουκρανούς, καθώς και τους ξένους φίλους τους, να είναι επίσης επιφυλακτικοί.
Αθετημένες υποσχέσεις, αδικαιολόγητες αναβολές και αμφίβολα ημίμετρα έχουν χαρακτηρίσει τη συμπεριφορά των πολιτικών του Δυτικού κόσμου όχι μόνο απέναντι στην Ουκρανία, αλλά και στην μετακομμουνιστική Ανατολική Ευρώπη γενικότερα.
Αυτές οι αποκλίσεις συνδέονται συχνά, αλλά όχι πάντα, με την ανάγκη πλήρους συναίνεσης μεταξύ όλων των κρατών μελών της ΕΕ και του ΝΑΤΟ, προκειμένου να ληφθεί μια κοινή, νομικά δεσμευτική απόφαση. Όποιοι και αν είναι οι ακριβείς λόγοι για τις ασυνέπειες της Δύσης, έχουν δημιουργήσει μόνιμη δυσπιστία μεταξύ της ελίτ και του πληθυσμού (όχι μόνο) της Ουκρανίας όσον αφορά τις προθέσεις και τη σταθερότητα, μεταξύ άλλων παραγόντων, των πολιτικών της ΕΕ απέναντι στη χώρα τους.
Είναι η πρόσφατη πρόταση του Merz μια άλλη έκφραση της μεταβλητότητας του Δυτικού κόσμου; Ποιες πιθανές παγίδες περιέχει για την Ουκρανία; Με ποιους τρόπους θα μπορούσε η εφαρμογή ενός καθεστώτος συνδεδεμένου μέλους να προκαλέσει παρεκκλίσεις στη διαδικασία ένταξης της Ουκρανίας; Το σχέδιο του Merz μπορεί να θεωρηθεί ελλιπές, όσον αφορά την ένταξη της Ουκρανίας στην ΕΕ, με τρεις τρόπους: θα μπορούσε είτε να είναι μια ανέντιμη πρόταση, είτε η αρχή μιας πολιτικής αναθεώρησης, είτε μια διαδικαστική παραπλάνηση.
Μια ανέντιμη πρόταση;
Μια υποψία είναι ότι το σχέδιο του Merz δεν είναι αυτό που λέει ότι είναι, και ότι στην πραγματικότητα αποτελεί ένα συγκεκαλυμμένο σχέδιο για να παραμείνει η Ουκρανία σε ένα υβριδικό καθεστώς και έτσι να αναβληθεί ή ακόμη και να ματαιωθεί η μελλοντική πλήρης ένταξή της στην ΕΕ. Δεν μπορεί κανείς να κοιτάξει μέσα στο κεφάλι του Γερμανού Καγκελαρίου και των συμβούλων του. Ωστόσο, φαίνεται απίθανο, για ιστορικούς και στρατηγικούς λόγους, να υπάρχει μια κρυφή ατζέντα πίσω από το σχέδιο του Merz για να κρατηθεί η Ουκρανία εκτός της Ένωσης.
Ενώ η Γερμανία είχε ακολουθήσει για τρεις δεκαετίες μετά το 1991 μια αμφίρροπη πολιτική απέναντι στην ανεξάρτητη Ουκρανία, το Βερολίνο άλλαξε πορεία υπό την επίδραση της πλήρους εισβολής της Ρωσίας. Στις 27 Φεβρουαρίου 2022, ο προκάτοχος του Merz στη θέση του καγκελαρίου, Olaf Scholz, ανακοίνωσε μια Zeitenwende (αλλαγή εποχής) στην ευρωπαϊκή πολιτική και ξεκίνησε μια αργή αλλά ολοένα και βαθύτερη αναθεώρηση της γερμανικής Ostpolitik – μακριά από τον προσανατολισμό της προς τη Ρωσία. Η συνάδελφος του Merz στο CDU, η Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ursula von der Leyen, διαδραμάτισε καθοριστικό ρόλο στον αναπροσανατολισμό της προσέγγισης της ΕΕ προς την Ουκρανία, τη Μολδαβία και τη Γεωργία. Αργότερα, η von der Leyen επέβλεψε μια αναθεώρηση των πολιτικών ασφάλειας και άμυνας της Ένωσης, υπό το φως της ρωσικής επιθετικότητας.
Και για στρατηγικούς λόγους, φαίνεται απίθανο ο Merz να ενδιαφέρεται να κρατήσει την Ουκρανία εκτός της Ένωσης. Βεβαίως, οι πολιτικές της Βρυξελλών για την ανατολική ολοκλήρωση και τη συνεργασία μετά το 1991, συμπεριλαμβανομένης της συμφωνίας σύνδεσης της Ουκρανίας το 2014 και του καθεστώτος υποψηφιότητας το 2022, καθοδηγούνταν για μεγάλο χρονικό διάστημα και σε μεγάλο βαθμό από τον ευρωπαϊκό ιδεαλισμό. Ωστόσο, τα τελευταία δύο χρόνια, ο ρόλος της Ουκρανίας για την ΕΕ και εντός της Ευρώπης συνολικά έχει σταδιακά αλλάξει. Η παράλληλη αύξηση της ρωσικής επιθετικότητας στο εξωτερικό και της στρατιωτικής ισχύος της Ουκρανίας μετατρέπει σήμερα σιγά-σιγά την Ουκρανία από επιζητούσα την ευρωπαϊκή ασφάλεια σε πάροχό της. Ως αποτέλεσμα, η ένταξη της Ουκρανίας στην ΕΕ θεωρείται, τουλάχιστον μεταξύ των ρεαλιστών Ευρωπαίων διπλωματών και πολιτικών εμπειρογνωμόνων, όλο και περισσότερο ως πλεονέκτημα και όχι ως βάρος για την Ένωση. Η πρόταση του Merz αντανακλά αυτόν τον νέο τρόπο σκέψης.
Προς μια πολιτική αναθεώρηση;
Φαίνεται ότι η πρόταση του Merz δεν προορίζεται, επομένως, να αναβάλει ή να εμποδίσει την ένταξη της Ουκρανίας στην ΕΕ. Θα μπορούσε, ωστόσο, να λειτουργήσει ως υπονόμευση της διαδικασίας ανατολικής διεύρυνσης για ορισμένες υποψήφιες χώρες; Η ιδιότητα του συνδεδεμένου μέλους για την Ουκρανία μπορεί να μην προοριζόταν να είναι μόνιμη, από τον Merz και τους συμβούλους του. Ωστόσο, με την πάροδο του χρόνου, θα μπορούσε να μετατραπεί σε ένα de facto ή ακόμη και de jure μέσο εκείνων των δυνάμεων στην ΕΕ που θα ήθελαν να αντικαταστήσουν τη μελλοντική πλήρη ένταξη της Ουκρανίας με μια απλή ιδιότητα συνδεδεμένου μέλους.
Μια τέτοια υποψία θα ήταν κάπως παρόμοια με τον ευρέως διαδεδομένο σκεπτικισμό που ένιωθαν παλαιότερα οι Ουκρανοί, οι Μολδαβοί και οι Γεωργιανοί σχετικά με τα προηγούμενα ειδικά προγράμματα της ΕΕ για αυτούς, όπως η πρωτοβουλία της Ανατολικής Εταιρικής Σχέσης, τα Σχέδια Δράσης για την Ελευθέρωση των Θεωρήσεων και οι Συμφωνίες Σύνδεσης με τις Ζώνες Βαθέος και Ολοκληρωμένου Ελεύθερου Εμπορίου. Αυτά ήταν μεγάλα και μετασχηματιστικά προγράμματα βοήθειας για να φέρουν την Ουκρανία, τη Γεωργία και τη Μολδαβία πιο κοντά στην ΕΕ είχαν απτά θετικά αποτελέσματα για τις τρεις χώρες.
Ωστόσο, το Κίεβο, η Τιφλίδα και το Κισινάου αντιμετώπισαν αυτά τα προγράμματα με επιφύλαξη, καθώς φοβούνταν ότι θα αντικαθιστούσαν την επιθυμητή μελλοντική ένταξή τους στην ΕΕ, αντί να την προετοιμάσουν.
Δεν μπορεί να αποκλειστεί πλήρως μια ακούσια αρνητική επίδραση της πρότασης του Merz στην ένταξη της Ουκρανίας στην ΕΕ. Ωστόσο, εάν το συνολικό σχέδιο που πρότεινε ο Merz στην επιστολή του προς τις Βρυξέλλες περιλαμβάνει επίσης το άνοιγμα και των 33 κεφαλαίων πολιτικής που πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο διαπραγμάτευσης και να κλείσουν στο πλαίσιο της προετοιμασίας της ένταξης της Ουκρανίας στην ΕΕ, η ταυτόχρονη ιδιότητα της Ουκρανίας ως συνδεδεμένου μέλους δεν θα παρεμποδίσει αυτή τη διαδικασία.
Εφ' όσον αυτές οι διαπραγματεύσεις ξεκινήσουν και διεξαχθούν σοβαρά, θα ήταν δύσκολο να υπονομευθεί η διαδικασία ένταξης της Ουκρανίας με το πρόσχημα της ήδη επιτυχημένης απόκτησης του καθεστώτος συνδεδεμένου μέλους. Επιπλέον, ακόμη και αν δεν έχουν ακόμη δικαίωμα ψήφου, οι διάφοροι Ουκρανοί εκπρόσωποι που θα τοποθετηθούν στο πλαίσιο του σχεδίου του Merz στα θεσμικά όργανα και τα φόρουμ της ΕΕ θα λειτουργούσαν προφανώς και ως διαμεσολαβητές για την επιτυχή ολοκλήρωση των κεφαλαίων και, κατά συνέπεια, την προώθηση της διαδικασίας ένταξης. Επιπλέον, θα μπορούσαν να βασιστούν στη βοήθεια πολλών φιλοουκρανών πολιτικών, βουλευτών και διπλωματών από όλα τα σημερινά κράτη μέλη της ΕΕ που είναι έτοιμοι να βοηθήσουν την Ουκρανία στην ένταξή της στην Ένωση.
Μια διαδικαστική παρέκκλιση;
Το τελευταίο αυτό αποτέλεσμα είναι επίσης σχετικό με μια τρίτη οπτική γωνία από την οποία μπορεί να κριθεί η πρόταση του Merz, η οποία υποδηλώνει ότι η δημιουργία ενός εντελώς νέου καθεστώτος συνδεδεμένου μέλους της ΕΕ θα μπορούσε να λειτουργήσει ως παρέκκλιση από την παραδοσιακή πορεία ένταξης. Μια τέτοια κριτική θα υπονοούσε ότι το ενδιαφέρον, οι προτεραιότητες και η ενέργεια των αξιωματούχων της ΕΕ και των κυβερνήσεων των κρατών μελών ενδέχεται να εκτραπούν από τις εν εξελίξει κανονικές διαπραγματεύσεις ένταξης της Ουκρανίας προς την εφαρμογή του νέου καθεστώτος συνδεδεμένου μέλους. Έτσι, η υλοποίηση του σχεδίου του Merz θα μπορούσε να αποδυναμώσει και να αναβάλει τη διαδικασία ένταξης – ακόμη και χωρίς αναθεώρηση του στόχου της.
Όπως και οι δύο προηγούμενες υποψίες, τέτοιες ανησυχίες δεν είναι αβάσιμες. Το καινοτόμο σχέδιο του Merz ενδέχεται να έχει επιπτώσεις που είναι αδύνατο να προβλεφθούν. Από την άλλη πλευρά, η παραδοσιακή διαδικασία ένταξης, χωρίς την ιδιότητα συνδεδεμένου μέλους, για τις υποψήφιες χώρες των Δυτικών Βαλκανίων έχει από μόνη της καταστεί δυσλειτουργική για αυτές τις υποψήφιες χώρες κατά τις τελευταίες δύο δεκαετίες. Το να υποθέσουμε, ενάντια σε αυτό το αποθαρρυντικό ιστορικό υπόβαθρο, ότι η αποκλειστική συγκέντρωση της ΕΕ και των κρατών μελών στις διαπραγματεύσεις και το κλείσιμο των κεφαλαίων αποτελεί απαραίτητη ή ακόμη και επαρκή προϋπόθεση για μια σύντομη ένταξη είναι υπερβολικά αισιόδοξο.
Αυτό ισχύει ακόμη περισσότερο δεδομένου ότι οι γεωπολιτικές συνέπειες –και οι αντίστοιχες στο πεδίο της ασφάλειας– της πλήρους ένταξης της Ουκρανίας στην ΕΕ είναι μεγαλύτερες από αυτές που θα προέκυπταν από τις εντάξεις όλων των άλλων υποψηφίων χωρών (με εξαίρεση την Τουρκία) συνολικά. Η Ουκρανία δεν είναι μόνο πολύ μεγαλύτερη από τις υποψήφιες χώρες των Δυτικών Βαλκανίων, καθώς και από τη Μολδαβία και τη Γεωργία (εάν η Τιφλίδα επιλέξει να επιστρέψει στη διαδικασία ένταξης). Το Κίεβο βρίσκεται επίσης σε θεμελιώδη σύγκρουση με τη Ρωσία, η οποία πιθανότατα θα συνεχιστεί, ανεξάρτητα από το αν θα τερματιστούν οι έντονες μάχες ή όχι, και αυτό αποτελεί πρόκληση μέχρι τώρα άγνωστης διάστασης, τόσο για τις Βρυξέλλες όσο και για τα κράτη μέλη. Είναι επομένως, σε κάθε περίπτωση, μη ρεαλιστικό να ελπίζουμε σε γρήγορη ολοκλήρωση των ενταξιακών διαπραγματεύσεων της Ουκρανίας, ταχεία υπογραφή συνθήκης ένταξης στην ΕΕ και γρήγορη κύρωση της συνθήκης αυτής στα κράτη μέλη.
Από αυτή την άποψη, το καθεστώς του συνδεδεμένου μέλους θα μπορούσε να είναι χρήσιμο τόσο πρακτικά όσο και συμβολικά, αντί να είναι επιζήμιο. Η μόνιμη παρουσία Ουκρανών στα θεσμικά όργανα και τα φόρουμ της ΕΕ, όπως προβλέπεται στο σχέδιο του Merz, θα έδινε στο Κίεβο την ευκαιρία να επικοινωνεί πιο έντονα, τακτικά και σε βάθος από ό,τι μέχρι τώρα με αξιωματούχους της Ένωσης και σχετικούς απεσταλμένους των κρατών μελών στις Βρυξέλλες – συμπεριλαμβανομένων αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων, υπουργών, διπλωματών, βουλευτών, εμπειρογνωμόνων κ.λπ. Το Κίεβο θα μπορούσε να δώσει εντολή στους διπλωμάτες και τους βουλευτές του που είναι τοποθετημένοι σε διάφορα κτίρια της ΕΕ στις Βρυξέλλες, το Λουξεμβούργο και το Στρασβούργο να διευκολύνουν την ταχεία και πλήρη ολοκλήρωση των κεφαλαίων των ενταξιακών διαπραγματεύσεων, καθώς και τη σύναψη της συνθήκης ένταξης – αν και η επίτευξη αυτού του στόχου θα εξαρτηθεί κυρίως από το βάθος και την ταχύτητα των εσωτερικών μεταρρυθμίσεων στην Ουκρανία.
Ακόμη και μια απλώς συμβολική μόνιμη παρουσία δεκάδων Ουκρανών στα θεσμικά όργανα και τα φόρουμ της ΕΕ δεν θα είναι ασήμαντο θέμα. Θα σηματοδοτούσε σε όλη την Ευρώπη και τον έξω κόσμο, συμπεριλαμβανομένης της Μόσχας, μια στενή σύνδεση μεταξύ της ΕΕ και της Ουκρανίας. Εάν υπάρχει επαρκής πολιτική βούληση στις Βρυξέλλες και στο Κίεβο για να προχωρήσει το σχέδιο του Merz, ένα τέτοιο αποτέλεσμα θα μπορούσε να επιτευχθεί ήδη το 2026.
Συμπεράσματα
Μια εποικοδομητική αντίδραση, αντί για κατηγορηματική απόρριψη, του σχεδίου Merz για τη σχέση ΕΕ-Ουκρανίας από το Κίεβο δεν θα αφορά μόνο, και όχι τόσο, το παροιμιώδες «κάλλιο πέντε και στο χέρι παρά δέκα και καρτέρει». Ακόμη και αν είναι ατελές και κάπως υποτιμητικό από ουκρανική άποψη, το καθεστώς συνδεδεμένου μέλους για την Ουκρανία, εάν εφαρμοστεί, δεν θα ενέχει σημαντικούς κινδύνους. Αντίθετα, θα προσφέρει σημαντικά πλεονεκτήματα για τις σχέσεις της Ουκρανίας με την ΕΕ και την ένταξή της σε αυτήν. Δεν θα αποτελούσε ούτε υπονόμευση, ούτε αντιπερισπασμό ή παρέκκλιση από την εν εξελίξει διαδικασία ένταξης, αλλά θα μπορούσε αντίθετα να χρησιμοποιηθεί δημιουργικά για να την υποστηρίξει.
Το Βερολίνο, οι Βρυξέλλες και το Κίεβο θα πρέπει, με αυτό το υπόβαθρο, να συνεχίσουν τη συζήτησή τους σχετικά με το πώς μπορεί να διαμορφωθεί, να δομηθεί και να υλοποιηθεί καλύτερα μια επικείμενη αναβάθμιση του καθεστώτος της Ουκρανίας. Για το διάστημα μεταξύ της έναρξης των διαπραγματεύσεων για τα κεφάλαια και της τελικής επικύρωσης της ένταξης της Ουκρανίας στην ΕΕ, θα είναι προς το συμφέρον τόσο των Βρυξελλών όσο και του Κιέβου να ανακοινώσουν και να εμπλουτίσουν με περιεχόμενο μια ειδική σχέση. Μόλις αυτό τεθεί σε εφαρμογή, θα εναπόκειται στην Ουκρανία και στους πολλούς φίλους της στην ΕΕ να αξιοποιήσουν το καθεστώς της ιδιότητας του συνδεδεμένου όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερα για τη στήριξη της διαδικασίας ένταξης της Ουκρανίας.
Ο Δρ. Andreas Umland είναι ερευνητής πολιτικής στο νεοϊδρυθέν Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Πολιτικής στο Κίεβο (EPIK) και αναλυτής στο Κέντρο Στοκχόλμης για τις Σπουδές της Ανατολικής Ευρώπης (SCEEUS) στο Σουηδικό Ινστιτούτο Διεθνών Υποθέσεων (UI).
μετάφραση: Βασίλης Μπογιατζής
Προσθήκη νέου σχολίου